随着建设工程量清单评价规范在全国建设工程各行业实施，到目前为止已经是第三版，随着版本的升级，建设工程量清单评价规范的相关条款和规定也不断完善，各地也结合当地实际情况，制作和实施符合当地实际情况的工程预算定额或评价表(以下统称预算定额)和相关配套费用定额。目前，在建设工程领域，政府投资和国有资金，全部采用工程量清单进行招标计价，私有资金投资也基本参照工程量清单计价模式，但值得研究和探讨的是作为建设工程预算定额，在目前的市场形势下，具有什么样的法律地位，文章从法律的角度，结合实例，探讨工程预算定额所具有的法律地位。

自2003年全国第一版《建设工程量清单评价规范》在全国实施以来，经历了2008年版和2013年版，现行《建设工程量清单评价规范》(GB50500-2013)不断修改完善，工程量清单评价规范更加倾向于工程实践。经过十多年的探索和推广，在全国范围内，建设工程招标项目基本采用工程清单评价模式。

首先，建设部门或委托的成本咨询机构在制作招标控制价格时，通常参照当地建设工程预算定额、费用定额、相应材料信息价格、人工指导价格制作。其次，作为投标人，有能力制作企业定额的施工企业，凤毛麟角，屈指可数的投标者大多采用正式发表的工程预算定额，根据市场状况报价，工程预算定额似乎计划了经济遗留下来的产物，但是在现在的市场经济占主导地位的情况下，还处于不可替代的地位，发挥着积极的作用。

1工程概况

某建筑工程施工项目，地下1层，地上5层，建筑面积15783.56m2，建筑工程施工合同明确合同价格3156万元，当地政府投资建设，建设部门通过政府中介机构库抽取方式委托招标代理机构，进行项目公开招标，按法定程序确定中标部门，发包人和承包人根据招标文件签订《建筑工程施工合同》(2013示范文本)，合同采用固定单价合同，工程量按竣工图结算。

2施工中事件

在该项目施工合同履行过程中，发生如下事件：

2.1事件

1在招标时，工程量清单中土方回填清单子目的特征描述为：场地堆放，利用原土回填。在地下室工程土方开挖过程中，发现土方大部分为垃圾杂填土，经发包人及设计单位负责人现场认定，开挖原土无法满足设计和技术要求，不能作为回填土使用。承包人按要求将坑开挖方全部运出场外渣土场，购买符合技术要求的土方作为槽回填土。发包人和承包人就回填土的评价发生了争议。承包人提出，由于招标工程量清单由承包人提供，特征说明的利用原土回填不能满足技术要求，承包人同意原土全部外运购买符合技术要求的土方回填，根据工程预算定额计算规则，土方购买、挖掘机装车、实际运输距离、二次运输、分成夯实等各定额子项目，重新核定土方回填工程量清单的综合单价(投标时，按独立费报价)

2.2事件

2在电梯厅墙面装修施工前，原设计为干燥花岗岩，不符合现行政策规定，发包人建议改为干燥大规格墙砖(1200mm×800mm)。发包人和承包人就墙砖损失量的评价发生了争议。承包人建议，由于变更后的干挂墙砖施工技术，墙砖底面需要开槽，墙砖厚度比花岗岩薄，没有专业加工厂家统一加固，墙砖施工损失增加，因此提出至少需要5%的损失量的承包人认为，应根据当地工程预算定额消费量计算墙砖施工损失，承包人提出所谓施工技术难度大等增加的损失是承包人的施工行为，不予认可。

3工程预算定额的法律定位

3.1法律定义

工程成本方面的评价争议大部分工程都存在，为了很好地解决上述问题，除了必要的工程建设专业技术外，还需要从法律的角度来考虑。首先，《中华人民共和国价格法》第三条规定，中国许多商品和服务价格实行市场调整价格，极少数商品和服务价格实行政府指导价格或政府价格。据此，在建设工程项目中，双方当事人根据合同约定的固定价格属于市场调整价格，工程预算定额属于政府指导价格。其次，工程预算定额是社会评估劳动水平，一个区域的建筑业发展水平可以通过工程预算定额的水平来反映。另外，《中华人民共和国价格法》规定政府指导价格应由政府价格主管部门或其他有关部门制定。总之，建筑工程主管部门出台的各类预算定额，作为政府对建筑工程造价市场调整和规范指导，对政府投资项目有约束作用，对民间投资项目仅供参考。

3.2工程预算定额地位

建设工程市场化以来，关于工程成本的争论从未中断过，有逐年增加的倾向。因此，最高人民法院于2004年9月29日《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的说明》(法释[2004]14日)明确规定:当事人对建设工程的评价标准和评价方法有约定的，按约定结算工程价格。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款”。最高人民法院对建设工程成本纠纷的司法说明，主要根据《中华人民共和国合同法》第62条:当事人对合同内容的约定不明确，根据本法第61条的规定不能确定的，应当适用以下规定:

(2)价格和报酬不明确的，应当根据签订合同时履行地市场价格的法律执行政府价格或政府指导价格的，按规定履行。另外，在某地工程预算定额的总说明中，定额的作用之一是建设行政主管部门调整工程价格，合理确定成本的依据。根据相关法律和司法解释，当发、承包人对合同约定工程造价计价有争议或者约定不明确时，双方当事人首先进行协商而不能达成一致意见时，可以参照工程所在地建设工程预算定额的规定，确定合理工程造价。

3.3争议问题的解决

通过上述对工程预算定额法律定位分析，结合本文中争议的相关问题，提出如下参考意见：

3.3.1事件1由于现场施工条件与招标文件约定的条件发生重大变化，应该属于合同价款的变更，由于变更引起综合单价调整原则之一是“有类似单价的参考类似单价”；在招标时，工程量清单已经有回填土相应综合单价，只是不能利用原土回填。外购土方费用可以通过双方市场调研，确定购土价格；回填土的场外装车及机械运输等，可以按照工程所在地的工程预算定额重新组价，同时执行投标时相应的人工、材料、机械、管理费率和利润率等相关投标报价；回填土本身的施工工艺并未因变更而发生实质性变化，因此，仍应执行原投标报价。

3.3.2事件2由于发包人更改了原设计的电梯厅干挂花岗岩墙面，原投标报价单价不同，根据本文论述的相关法律法规的规定，根据工程所在地的工程预算定额，确定了相应大规格的墙砖工程损失(例如，某个地方的定额工程损失为2.5%)，计算了相应的工程费用，承包人提出的企业的实际工程损失

4结语

在工程建设中，工程变更是不可避免的。通过本文的例子，结合相关法律法规的分析，简化了专业和复杂的问题，作为工程建设的相关管理者，除了具有优秀的专业技术知识外，还需要认真学习中国的相关法律法规，在解决工程建设过程中的各种纠纷的同时，在合同中，尽量明确具体的解决办法，约定不必要的索赔。