经济观察报 记者 田进 这是一场涉及千万农民工的重新迁徙。

国家统计局每年发布的《农民工监测调查报告》显示，从2010年开始，跨省就业的农民工数量占全国农民工的比例从31.36%不断下滑（2021年为24.38%）。从2015年开始，跨省农民工的总数更是开始出现下降，2015年-2021年下降了615万人。

从流向来看，在过去十年农民工规模持续扩大的同时（2020年短暂下跌），东部地区虽然仍吸纳了60%左右的农民工，但吸纳人数从2016年开始缓慢下跌，由2015年的16489万下滑至2021年的15438万。这意味着6年间，东部地区吸纳农民工数量少了1000万，期间中西部地区吸纳农民工数量则一直在持续增长。

在路线版图变迁之际，哪些因素主导着农民工回流、回流后的农民工生存现状如何、回流对于中西部地区的城镇化有何影响等系列问题成为了一种值得长期关注和分析的社会现象。

11月28日，针对上述问题，经济观察报专访了经济学家李铁。作为中国城市和小城镇改革发展中心原主任，李铁长期关注农民工与城镇化政策研究，亲历多次城镇化改革政策制定过程，近十几年更是数次发声“推动农民就地城镇化，城镇化将成为拉动经济增长的重要动力。”

李铁表示，改革开放几十年来，我们经历过多次宏观经济的波动，而每次在就业方面受到最大冲击的一定是农民工。但也正是由于农民工在自己的家乡有宅基地、住房和承包地，一旦经济波动，农民工自动返回家乡，在很大程度上化解了因为暂时的失业对于城市所带来的潜在社会危机。

|对话|

农民工在回流

经济观察报：“年初外出务工、年末回”曾是上亿农民工的选择，在你的调研或研究中，近几年农民工返乡就业趋势如何？

李铁：从我个人的研究和观察来看，农民工外出打工的增长趋势在放缓。与以往外出打工存在巨大差别是，农民工从跨省区流动逐渐转向在本省内的各类中心城市务工就业。如果把跨省就业和跨越本县域的农民工都称为外出打工，这个数据在近些年来已经出现相对稳定的数据，而且疫情期间此数量在减少，这是非常普遍的现象。

现在看农民工回流，还是要搞清楚跨省外出就业和在本省就业以及返乡在本乡镇就业的区别。甚至也要区别因为城市疫情等问题导致的暂时失业和真正回乡做出就业、定居选择的两类农民工。虽然我们看到很多返乡农民工回到家乡置业购房等。

返乡就业也有一个认识上的区别，就是回到省内中心城市算不算返乡？由于在外从事非农就业环境的下降，暂时回到家乡的乡村休憩务农，算不算返乡就业？从经济发展规律上看，人口向产业高密度集中地区和各类中心城市以及周边地区的中小城市聚集是发展趋势。所以对于一部分农民工的返乡创业，只能说是农民工因为无法享受与就业所在地的当地居民同等的公共服务待遇，在最佳就业年龄期之后一个无奈的选择。

而由于连续三年的疫情，受影响最大的就是在服务业就业的农民工。我们无法想象，在各类严格的防疫政策出台之后，农民工在沿海和各类中心城市仍然会出现大规模的增长，甚至由于对疫情的恐惧而逃离城市回到家乡。而这些现象并不会是长期趋势，这是在特殊疫情期间所做出的的临时性选择，并不影响农民工外出就业的长期流向。因为疫情、经济增长的下滑，不仅仅发生在各类中心城市，对于人口流出地的经济不发达地区，也一样会产生负面的影响。因此返乡就业的前景并不乐观。

经济观察报：疫情对于农民工的回流产生了怎样的影响？

李铁：我们在最近几年面临着经济发展方面的多重约束。

一是疫情影响导致的经济严重下滑，而且也受全球产业链需求萎缩的影响。虽然在2021年，中国消费和投资增速下滑，出口拉动着经济增长。而在2022年，长三角地区受疫情影响较大，这对中国经济确实产生了很大的影响。

二是国际需求受到中美关系的影响，也对中国出口加工的企业形成了较大的冲击，一部分产业向东南亚的转出，也会影响到中国农民工的外出就业机会。

三是房地产调控政策，使得中国各级地方政府过度依赖房地产发展的增长轨迹发生了重大的变化。房地产红利带动的需求扩张，由于政策的约束和调整，新的替代方式没有出现，而导致的经济下滑，以及对房地产产业链相关的实体经济造成的冲击，自然会影响到对就业的需求，也会直接影响到农民工的外出就业。

四是部分地方政府在疫情期间采取的过度防控政策，严重地影响了从事服务业的农民工就业。

其实改革开放几十年来，中国经历过多次宏观经济的波动，而每次在就业方面受到最大冲击的一定是农民工。这点从宏观经济形势的变化和农民工外出打工数量的变化数据统计中就可以看出。但也正是由于农民工在自己的家乡有宅基地、住房和承包地，一旦疫情发生，农民工自动返回家乡，在很大程度上化解了因为暂时的失业对于城市所带来的潜在社会危机。

回流后的两面性

经济观察报：2008年，约两千万农民工由于经济不景气失去工作或没有找到工作选择返乡。借鉴过往，这两年疫情加速农民工回流可能会对农民工生存、中西部就业市场乃至整体城镇化产生哪些不利影响？

李铁：经济增长下滑，肯定对农民工的就业会带来不利影响。但是与2008年不同的是，疫情防控政策和之前的宏观经济政策调整，对当下经济形势带来了挑战。前者是付出了一定的社会和经济代价，确保疫情不至于在中国迅速蔓延，减少和最大限度地降低死亡率的发生，维持了疫情期间的社会稳定。后者则是要从以房地产为主导的经济发展模式中走出来，实现以高技术和制造业升级、增强中国产业的国际竞争力为目标的经济结构转型和调整。

在没有找出更好的方法时，经济增长速度放缓是十分正常的现象，而且还会出现一段时间的继续放缓。而这种结果对于就业也会产生相应的负面影响，包括城镇居民的就业，更包括大量的农民工。

当经济结构和增长态势发生变化的时候，我们不可能还是按照原来的各类经济政策试图解决当前的问题。例如中西部的经济发展，很可能会寄托于大量新的资源和能源产业出现，同时带动依赖于高能源和资源消耗的产业向中西部地区转移。而制造业的空间分布格局不会发生根本的变化，东强西弱的格局依然影响着中国中西部外出务工就业人口流动的变化。即使因为短期的疫情防控，人口向东部沿海制造业发达地区和城市群地区流动的趋势依然还在。

谈到城镇化问题，其实我们应该有新的思路。我们曾经设想，如果人口持续向东部地区转移，放开东部地区和各类超大特大城市的户口，通过户籍管理制度改革，释放流动人口包括农民工的投资和消费需求，进而可以延长中国的房地产红利，较快地促进经济结构的转型。而当前在就业形势恶化、地方财政吃紧的情况下，城镇化政策的推进可能就要大大放缓，毕竟如何恢复经济增长，如何确保地方财政从债务危机中解脱出来，进入收入增长的良性轨道，如何增加就业等，应该是当前在确保国家社会治理体系稳定的前提下，应该重点考虑的问题。而对于大量暂时回家缓解在城镇生活和就业压力的农民工来说，防止疫情向乡村的蔓延，维持必要的生存可能也是当务之急。

经济观察报：从2010年开始，外出农民工中，省内流动人数持续上扬，跨省流动人数整体缓慢下跌，这是否意味着城镇化空间格局已经迎来拐点？这对改善县城空心化乃至农村衰败将是一个机遇吗？

李铁：城镇化空间格局确实是在发生着重大变化，这是根据市场化的规律所决定的。取决于以下几个方面的条件：

一是东部劳动力就业的成本在上升，会影响中国产业空间格局的转变。

二是东部产业结构正在从传统的制造业向现代制造业和现代服务业方向发生转变。对劳动力的需求也会产生变化。例如对于有学历的就业人员和无学历的农民工，前者的需求就会更多。

三是中西部地区中心城市的发展速度在加快，影响着劳动力向本省流动的速度也在加快。

四是在近10年来，一大批在外打工多年的农民工，回到家乡购房置业，解决留守老人和子女就医和受教育的问题。而从返回家乡创业的角度看，除了少数回到家乡县城从事服务业就业的农民工之外，真正地在家乡能够创业并开办制造业产业的农民工并不会太多。家乡县城的发展和基础设施建设水平提高，其实在实行房地产调控之后，虽然有中央政府的政策支持，但是随着房地产红利的逐步减少和降低，已经基本处于停滞水平。从地方财政的增长速度和债务就可以看出，地县级城市现在确实面临增长的较大压力。因此在最近一段时间内，大规模地承接反向农民工就业的机会并不会有显著的增加。

县城是否会出现空心化，在我看来，随着农民工暂时的返乡度过就业困境，近些年农民在县城买房的需求增加，人口的增长会带来一定的就业岗位需求。但是，从县城实际发展的情况看，高成本追求房地产化的县城建设规划格局，还是大大地降低了增加就业的能力。毕竟曾经追求高大上的县城发展思路，以及房地产曾经带来的财政收入的暴增，导致了县城建设支出更注重面子，而忽视了提供低成本就业机会的发展空间。

未来可能会出现部分县城产业的萧条，服务业发展成本过高，财政没钱而导致基础设施维护能力的下降等。所以如何面对县城适度地通过发展低成本的就业空间，还是需要在度过疫情之后，各地根据自己发展的实际，创造出更好的经验。

经济观察报：未来农民工持续回流是长期趋势，还是可能会迎来拐点？

李铁：无论沿海制造业如何发展，都要面临产业升级，因此劳动力成本增加，对劳动力需求结构的变化将是长期的。因此，大规模农民工向沿海流动的趋势将会处于相对稳定态势，甚至会下降。

农民工年龄增长之后，因为户籍管理制度改革的滞后，回到家乡的县城以上城市可能是长期趋势，其中包括购买住房和选择新的稳定就业机会。而从乡村振兴的角度看，大规模的城市资源投入农村显然并不是符合经济规律的选择，而乡村振兴的提出，更是要强调采取什么样的政策支持农民、农业和农村的发展，但不等于就会把市场资源通过行政的方式引向农村。有些政策是需要通过政府对农产品收购的政策进行调整；对农村的最为简陋的基础设施通过适度补贴进行改善，包括环境整治等；还有就是要加强公共服务体系对于农村的支持。更重要的是如何把农村集体的闲置资源通过市场化的方式有序地利用起来，而且让农村集体经济组织和农民分享城镇化的收益。

上述都是要通过长期政策调整逐步实现的。但是解决农民、农业和农村的发展，关键在于如何减少农民，如何通过发展非农产业来转移农村人口，如何通过稳定的、多元化的城镇化政策鼓励农民进城，如何有效地利用农村的非农用地资源参与非农产业和城镇化的发展。这些方面还有大量可调整的政策空间。

新的挑战与矛盾

经济观察报：返乡后，县城成为多数农民工的就业选择地，这可能意味着他们的工作将更缺乏五险一金的保障。在你看来，当下农民工的就业保障主要面临哪些问题？

李铁：农民工返乡就业是否一定会缺乏五险一金的保障，这取决于农民返乡之后从事的就业岗位和当地的社保政策等，同时也取决于在未来涉及相关农民进城就业和定居的过程中，农民如何处置在家乡村庄的宅基地、承包地和住房等财产的权益问题。

在中国工业化发展进程较快的城市群地区，缴纳五险一金已经成为工业企业必须要遵守的规则。但是从事自主就业和服务业的农民工，其中很大一部分很难享受到五险一金的待遇，这与企业是否落实当地的社保政策有直接关系。在超大和特大城市如此，在全国其他城市也都是如此。所以此类问题不仅仅是农民工家乡所在企业会存在的问题，而是全国普遍存在的问题。

企业对就业人员缴纳五险一金是中央政府明确提出的政策要求。但是在具体落实上则存在着大企业和小企业之间的区别，国有企业和民营企业之间的区别，正规就业和自主就业之间的区别，经济发达地区的大城市和中西部的小城市或小城镇之间的区别等。

随着中国经济社会的发展，社保的规范性管理也会日益完善，伴随着中国城镇化的一些政策在未来一段时间内逐步得到落实和解决，农民工无论是在外出就业地还是返乡创业，五险一金问题都会得到进一步的改善。但是在当前疫情时期，显然这不是一个必须要急于落实的应急性问题。何况外出打工农民在家乡农村还有自己的住房和宅基地等。

经济观察报：目前如果推进农民工返乡创业，以县城为重要载体的城镇化建设，存在哪些亟需解决的问题？

李铁：中国中西部地区县域经济发展仍然存在着严重的短板，关键在于县城的作用并没有得到有效的发挥。例如县城的公共服务水平较差，基础设施供给能力与各类地级以上城市相比差距较大，县城的产业聚集能力和带动就业能力不强，无法充分发挥对县域农村地区的支持，交通条件也并不十分便利等等。

虽然近些年大多部分县城都通过发展房地产使得县城的面貌有很大的变化，但是软环境改善不足，县域人才流失严重，教育和医疗的水平不仅仅满足不了县城人口的需求，更是无法服务于县域的人口。而且基于对房地产的过度依赖，由于房地产调控等种种原因，导致县级财政能力捉襟见肘，债务严重负担是普遍现象。

推进县城的发展，重点是要解决人的问题。例如，如何提高县城对于外出务工人员返乡进入县城创业的营商环境改善问题，如何适应县城处于工业化中期前的适度发展和低成本发展的路径选择问题，如何强化教育医疗的水平提高问题，如何解决以往县城建设中重面子轻里子的基础设施短板，如何增强县城对于下辖农村地区的辐射效应和公共服务能力等问题。

目前制定的促进县城城镇化发展的文件出台，无论是对于中国城镇化多重路径选择，还是针对现实中农民的返乡进城定居和留守老人儿童的公共服务改善，以及对于促进农村人口向县城集中，进而提高农村和农业人均占有资源效率，并推动乡村振兴，包括吸引东部地区产业向低成本的中西部县域转移，都具有十分重要的战略意义，而且这是一个长期的政策措施。只要坚持不懈，一定会带动中西部地区县城和县域经济的发展，把农村和农业的发展提升到一个新的水平。

经济观察报：现阶段，中国有不少县城存在财政的问题，但在推进城镇化建设和乡村振兴中需要大量的资金支持。这种矛盾如何有效破解？

李铁：县级财政困难，负债累累，这是中国城镇发展中多年积累的矛盾。原因在于长期以来对于通过房地产发展模式，形成财政积累，大搞县城面子建设，恶性循环造成的严重后果。其实在县级财政曾经因为房地产有充分供给能力时，可以把收益转向公共服务水平的提升，县城的地下管线以及老城区居民聚集区的环境设施建设，也可以对县域的农村道路和乡村基础设施的改善进行适量的投入。但是在当时重物轻人的发展理念中，几乎都在复制其他城市大搞面子工程的经验。

目前中央对房地产政策的调控措施，重点是要调整地方官员的发展思路，实现各类城镇经济和社会发展的转型。当下能做的事情，就是避免以往的老路，还是要把重点放在以人民中心的县域治理理念上。县城的发展，也是要重点认识到以相对较低的成本，放长发展目标，合理地安排城镇居民，继续解决基础设施需求问题。而不是搞大广场、大马路和大规模的生态公园建设等。要把中央政策支持的内容放到对于进城居民和新进投资者的服务上，只有这样通过长时间的努力，才能吸引返乡创业人口，吸引低成本的产业聚集，吸引农村人口逐步地向县城集中。降低债务负担是长期的事情，也不是仅仅靠中央政府的财力支持可以得到解决的。重点是发展思路转变和执政方式的转型。

县城发展还有一个最重要的问题是如何尊重市场规律。无论是县城建设还是乡村振兴，需要资金是事实，但是资金不是天上掉下来的。在普遍资金短缺的情况下，单纯地依赖于上级政府的投入是不现实的。关键是在于如何通过市场的方式，如何降低外来投入的各类成本，如何有效地利用和发掘已有资源才是解决问题之道。在这方面全国很多发展快的县级区域都有十分成功的经验。