摘要：河南省是全国粮食生产第一大省，农田水利建设至关重要。单靠政府投入无法满足农田水利建设的需求，必须引入社会资本。河南省社会资本投资农田水利建设现状不容乐观，存在投资回报率低、投资范围受限等问题。为了保障和鼓励社会资本投资农田水利建设，必须建立社会资本投资农田水利建设的保障机制。

关键词:河南省社会资本农田水利保障机制

一、河南省社会资本投资农田水利现状

(一)社会资本占农田水利建设投资总额比例

政府投资农田水利建设属公益工程，投资风险大，政府在其中发挥主导作用截至2006年底，在河南省累计投入的农田水利基本建设资金中，民间资金达7亿元，占到了30%左右［1］。政府的投入发挥了财政杠杆的作用，吸引了社会资本投资。例如，中牟县2010年政府累计投入的800万元以上的水利资金，农民投入530万元以上，有力促进了县小型农田水利建设2。为吸引更多社会资本投入农田水利建设领域，河南省政府成立国有独资水利公司作为平台向社会融资。2009年9月15日，河南水利建设投资有限责任公司揭牌成立，该公司是省政府出资组建的国有独资公司，是以财政专项注资和省级已建水利工程形成的资产为基础注册成立的国有独资公司，成为河南省水利建设重要的投融资平台。河南省政府的示范作用也促进了地方政府的模仿。2008年6月，郑州市成立了郑州水务建设投资有限公司。但是，这样的投资融资平台大多没有效果，没有吸引社会资本只有小公司成为很多水利投资融资平台对自己的说明3。目前农田水利建设投入仍以政府为中心。

(二)社会资本参与形式单一，投资领域狭窄

农田水利投资领域未向社会全面开放，大中型农田水利设施投资建设仍由政府主导，政府鼓励社会资本参与的主要是小型农田水利工程。近些年，河南省共拍卖，租赁，承包，建立股份合作制小型水利工程133万处，占小型水利工程总数的66．5%［4］。社会资本投资中，小型农田水利工程可以采取股份合作制，拍卖，租赁及承包等多种形式进行。但由于农田水利产权制度改革推进迟缓，大部分采取简单承包的办法，没有放开建设权和搞活经营权，由于缺乏市场运作条件，制约了水利建设吸纳社会资金，并使农田水利工程建设与维护出现较多困难。

(3)在社会资本投资结构中，乡村投资占主导地位

乡村投资是指村民以出资或出资方式进行的投资。在农村税改费之前，村集体有提留部分，还有能力对农村小型水利工程建设和维修出资。之后，基本就没有了出资能力，乡村投资也就排除了村集体投资。投资讲究回报，国家每年的水利投入都集中在大工程，大工程投资建设往往被政府垄断，社会资本在大工程中的投资空间被挤压。相反，中小水利工程政府投资少，急需社会资本注入，但因其利润低，利益复杂，民营企业等社会资本不感兴趣。在政府缺位，其他社会资本不感兴趣的情况下，对农民帮助最大的“小农水”工程只能依靠农民自身投入，造成社会资本投资结构中，乡村投资占据主导地位。2006年，河南省完成投资90345万元，其中财政投入58989．5万元，群众投资20431万元，民营投资5909万元。大众投资主要是乡村投资，占所有社会投资比例的77.6%5。

二、河南省社会资本投资农田水利建设的困境

(1)社会资本投资回报率低

社会资本投资农田水利建设最关心的是投资回报率。因农田水利建设是公益工程，投资大且周期长，水价长期处在较低水平，利润率低。在大多数农民还不富裕的情况下，需要政府补贴。建设农田水利工程时，经常发生与占地农民的利益纠纷。与其他行业相比，投资农田水利建设是社会资本不想参与的领域。

(二)社会资本投资范围受限

社会资本在农田水利建设投资结构中处于补充位置。如河南出台的《创新投融资机制鼓励引导社会投资水利建设领域实施意见》，建议通过一定的合作机制，吸引社会资金参与投资中小型农田水利建设项目，共同分担项目风险，共享项目收益。社会资本单独投资大型项目在政策上没有明确的态度，实际上只允许其中一部分投资社会资本。同时还建议具有防洪，供水，发电等综合性开发利用功能的水库，可将供水，发电等经营权在国家法律法规许可下向社会资本公开拍卖经营，将拍卖所得用于水利工程建设。

(三)社会资本投资法律和政策保障不足

法律和政策是社会资本最可靠的“保护伞”，河南省相关法律缺乏，政策滞后，社会资本受保障不足，社会资本投资情况不容乐观。1．相关法律缺乏首先，农田水利设施产权不明晰。规划经济时代，农田水利设施全部由国家投资建设，所有权由国家使用，或者由国家集体所有。随着农村经济体制改革和农业税负减免，国家投资、集体劳动模式难以继续。完全由国家投资建设，不仅产权关系模糊，效率低下的问题引起了公地悲剧。社会资本投入首先要明确产权，处理投资前产权和投资后增加产权的划分。为了推进社会资本的投资，国家投入的补助资金形成的产权也需要明确其归属，以免在社会资本投入时担心产权归属。其次，政府的投资比例必须立法。农田水利设施投资收益率低的情况长期存在，政府的投资指导作用很重要。政府为了保证社会资本投入的引导，有必要继续加强农田水利设施的投入。应以法律形式规定各级财政对农田水利建设的投资责任，规定各级财政对小型农田水利建设投资增长速度不低于本级财政收入增长速度，确保小型农田水利建设与当地经济发展水平相适应。目前河南省缺乏相应的地方立法。2．政策滞后河南省在社会资本投资农田水利建设政策制定方面起步较晚。响应2011年《河南省人民政府关于创新投融资机制鼓励引导社会投资的意见》的要求，河南省水利厅组织制定了《河南省水利厅关于创新投融资机制鼓励引导社会投资加强水利建设的实施意见》，积极引导社会资本投入水利建设，但对于社会资本投资范围，股权比例，优惠政策等没有详细说明，反而加重了社会资本的观望情绪。

三，构建社会资本投资农田水利保障机制

为鼓励社会资本持续投资农田水利建设，需要构建社会资本投资农田水利建设的保障机制。

(1)社会资本准入机制

社会资本准入机制包括社会资本准入标准、社会资本准入领域、社会资本准入程序。1.社会资本准入标准社会资本准入标准应根据项目大小、性质等制定不同的标准。首先，根据项目的大小。第一，重大农田水利设施建设项目。除政府外，社会资本投资主体应严格限定注册资金10亿元以上，有一年以上相关农田水利建设投资经验的企业。二、中小型农田水利设施建设项目，不限制投资主体资质。第三，对受益于一村农田水利设施，欢迎村民、村集体组织和村集体经济组织投资。跨村农田水利设施，欢迎社会企业投资或村集体组织联合投资，村民个人投资应依靠企业进行。其次，根据项目的性质。第一，公益性。大中型防洪、防潮等公益项目主要以政府投资为中心，或以政府购买服务吸引社会资本投资，保障利润。小型公益项目可以由村民个人投资或村民集体组织投资，建立水协会共同管理。第二，利润性。完全放开社会资本，政府投资可以全面撤出，将有限的投资集中在大中型公益项目上，投资社会资本，政府应该承担监督管理的作用。2.社会资本准入领域跨地区重大田水利项目投资建设工期长，投资多，效果慢，涉及多方利益，建议以政府投资为主，对社会资本保持慎重的准入政策，只有具备重大田水利项目准入条件和投资建设经验的企业才有资格在该领域投资。对于中小农田水利投资建设项目，建议完全放开。按照谁投资，谁拥有，谁受益，谁管理的原则，鼓励村集体、企业和个人投资建设中小型农田水利。3.社会资本准入程序社会资本准入程序最重要的是评价社会资本投资主体资格、投资项目风险、收益预测等。重大农田水利项目投资应由县级以上人民政府批准，评估资格、风险等。风险评估的基础是计算项目净现值、内部回报率、投资回收期等评估指标。必要时，应向同级人士报告批准。中小农田水利项目投资应该由县乡两级人民政府审批，并评估其资格，风险等。各级政府审批后的项目，应通过新闻媒体进行公告，项目开工后，需要在工程建设地明显位置设公示牌，接受社会监督。中小农田水利项目投资因涉及村民利益，需要在村中显要位置设立公示牌，开工建设后，在工程建设地明显位置设公示牌，接受村民监督。

(二)社会资本运行机制

社会资本投资健康发展的前提条件是必须保持盈利，构建合理的社会资本盈利模式是社会资本能够长期投资农田水利建设领域的必备举措。1.政府补助金+成本价格模式目前河南省供水成本为1.5~3.6元/m3，运行成本为1.0~2.0元/m3。必须控制供水价格底线在2.5~5.6/m3以上，保障企业利润6。国家投资建设农村供水设施，给农民供水价格一般为0.1~0.2/m3。由社会资本投资，如果政府强制维持这一价格，则会导致社会资本退出。根据市场供需和成本变化调整供水价格，农民的水负担远远高于城市居民，不利于农民安心种植粮食，不利于农业基础地位的保障。在保障社会资本利益的前提下，可行的模式应该是政府补助金+供水价格。这里的供水价格需要根据情况制定，为了保证节约用水，农业和农民的生活用水可以实行阶段性的水价，在限额内，现有的水价不变，剩下的部分由政府补助，在限额外，农民按市场价格自己负担。对于经营性企业和个人用水，应适当提高水价。2．“综合开放+农田水利设施基本功能”模式有限的财政补助并不能满足所有农田水利建设项目，提倡项目自身开发供水之外的其他功能。在相对缺水的北方地区，水本身就是旅游项目的卖点。例如，大型农田水利建设项目中的防洪、防洪水库工程，在不影响使用的前提下，其美丽的环境可以开发休闲旅游项目，增加利润。在开发旅游功能的前期建设中，政府在税收方面也可给予减免和政策支持。2005年在河南的2000多座水库中，具备旅游开发价值的占80%以上，而已开发的尚不足其中的40%［7］。尽管近年来有些进步，但在地方财力不足的背景下，农田水利设施还没有利用广阔的开发空间，可以作为未来提高水利项目利益的重点。

(3)社会资本退出机制

1.自愿退出机制市场经济是开放经济，对社会资本实行自愿退出机制，实行进出政策。社会资本退出不能设置人为门槛，任何组织和个人都不能以任何借口阻碍社会资本退出。社会资本退出农田水利建设领域后，下次应允许再投资农田水利建设领域。社会资本主动退出机制必须坚持的原则是不影响现有农田水利设施的正常运行。社会资本退出后留下的资产应优先允许其他社会资本以拍卖、租赁等方式继续经营。在其他社会资本无意经营的情况下，可以实行政府购买的方法，成为国有资产。为了保障社会资本完全退出，必须制定相应的退出资产评价制度，聘请合格的机构评价退出时原国有资产和集体资产的保全状况，维持国家和集体利益。2.处罚退出机制农田水利工程常见违规等现实问题，其水事违法行为也越来越多样化，呈复杂化趋势。针对上述情况，应建立对不良社会资本方的强制处罚退出机制。在建设田间水利工程和经营田间水利事业的过程中，如果发生以下情况，建议强制退出田间水利建设领域。发生重大工程事故后，证明没有建设资格的农民利益严重损害的运营中，不能保障及时供水，不能保障防洪、防湿等作用。出现以上情况时，县级以上水利主管部门应发出通知，强制退出。社会资本相关企业或个人对处罚有异议者，可向县级以上人民政府申诉。

(四)社会资本投资农田水利的政策支持

完善的法律制度是确保市场机制高效运行的前提，建议尽快制定《河南省社会资本投资农田水利条例》，给社会资本提供在不损害农民利益的前提下介入乡村公共品的机会，使其按照市场运行规则获取正当利益，政府还应保证这种渠道能够持久畅通。要放开该领域的种种限制，允许社会资本采取多种方式进行投资。应使社会资本投资者依法拥有征收使用费，管理费和水费等合法权利。要完善社会资本投资者的司法救助程序，保障投资者的合法权益。建立完善水利投融资制度，以项目未来收益为抵押。要加大财政投入，确保社会资本投资农田水利项目不低于一定比例的辅助资金。